A decisão de colocar o superávit primário no centro da política econômica reacende uma contradição histórica: o Brasil precisa crescer, reindustrializar-se e ampliar os serviços públicos, mas continua submetido a uma estrutura financeira que consome recursos extraordinários com juros. O desafio do novo mandato de Lula é impedir que a estabilidade das contas se transforme em estagnação produtiva, insuficiência de investimentos e frustração social até 2030.
Da Redação
O quarto mandato do presidente Luiz Inácio Lula da Silva começa a ser planejado diante de uma escolha econômica que ultrapassa a discussão sobre números do orçamento e alcança o futuro do desenvolvimento brasileiro. Nesta terça-feira, 3 de novembro, o ministro da Fazenda, Dario Durigan, afirmou que o governo pretende aprofundar a recuperação das contas públicas, melhorar o resultado primário e revisar despesas para tornar a administração mais eficiente. A declaração foi acompanhada da garantia de que não se pretende retirar direitos nem comprometer investimentos estratégicos. Entretanto, ao estabelecer novamente o desempenho fiscal como uma das prioridades centrais da política econômica, o governo recoloca uma questão que atravessa décadas de disputas sobre o papel do Estado: como transformar o Brasil em uma economia mais produtiva, industrializada e socialmente desenvolvida quando a expansão da despesa pública permanece limitada e o custo financeiro da dívida absorve recursos extraordinários?
A resposta não pode ser encontrada exclusivamente nas planilhas do Ministério da Fazenda. Ela exige examinar a estrutura produtiva nacional, a distribuição da renda, os mecanismos de financiamento do Estado e a forma como diferentes grupos econômicos participam da definição das prioridades públicas. O Brasil não é uma economia plenamente desenvolvida que precisa apenas administrar uma infraestrutura já consolidada. É um país de dimensões continentais, com enormes necessidades de investimento em transportes, saneamento, habitação, educação, saúde, ciência, tecnologia e modernização industrial. Submeter essas necessidades a uma lógica que privilegia o resultado fiscal de curto prazo pode produzir efeitos contrários ao objetivo declarado de construir uma economia sustentável.
Durigan explicou que as propostas ainda estão sendo examinadas pelo Ministério da Fazenda, pelo Planejamento e pela Presidência da República. Não existe, portanto, um pacote definitivo de cortes anunciado para o próximo mandato. A avaliação crítica precisa partir desse fato. O risco identificado não corresponde a uma medida já formalizada, mas à possibilidade de que o aprofundamento da disciplina fiscal concentre esforços na restrição das despesas primárias, em vez de combinar equilíbrio financeiro, ampliação da capacidade produtiva e financiamento dos direitos sociais.
A diferença é fundamental. Administrar recursos públicos com rigor não significa necessariamente adotar austeridade. Combater desperdícios, revisar subsídios ineficientes, fiscalizar contratos e impedir desvios são obrigações permanentes de qualquer governo. A austeridade aparece quando o esforço para produzir determinado resultado contábil passa a limitar sistematicamente a expansão de investimentos e serviços que poderiam contribuir para o próprio crescimento econômico. Nesse caso, o Estado pode melhorar indicadores fiscais imediatos e, simultaneamente, enfraquecer as condições materiais que sustentariam sua arrecadação futura.
Os dados mais recentes do Banco Central revelam por que essa discussão precisa ser ampliada. Nos doze meses encerrados em setembro de 2026, o setor público consolidado registrou déficit primário de R$ 70,1 bilhões, correspondente a 0,52% do Produto Interno Bruto. No mesmo intervalo, os juros nominais apropriados sobre a dívida alcançaram R$ 1,205 trilhão, equivalentes a 8,99% do PIB. O resultado nominal, que incorpora os encargos financeiros, apresentou déficit de aproximadamente R$ 1,275 trilhão. A diferença de escala é extraordinária e demonstra que os juros constituem um componente central da situação fiscal brasileira.
Esses números precisam ser interpretados corretamente. Os juros nominais registrados pelo Banco Central não correspondem simplesmente a uma transferência em dinheiro que poderia ser cancelada e imediatamente destinada a escolas ou hospitais. O indicador é calculado segundo critérios contábeis específicos, incluindo apropriações de juros e efeitos de instrumentos financeiros. A dívida pública também cumpre funções de financiamento e administração da liquidez. Ainda assim, a magnitude dos encargos torna insuficiente uma discussão sobre responsabilidade fiscal concentrada quase exclusivamente na contenção das despesas primárias.
O problema é estrutural. Enquanto salários de servidores, investimentos, programas sociais e manutenção dos serviços públicos são examinados sob limites rígidos, os encargos financeiros seguem uma dinâmica relacionada ao estoque da dívida, às taxas de juros, à inflação e às condições de financiamento. A trajetória desses encargos influencia diretamente a relação entre dívida e PIB. Quando a economia cresce lentamente e o custo do financiamento permanece elevado, a estabilização da dívida pode exigir esforços primários crescentes, criando pressões adicionais sobre o orçamento.
A situação aparece claramente nas projeções da Instituição Fiscal Independente do Senado. Em seu relatório de outubro, a IFI estimou crescimento real do PIB de 2% em 2026 e apenas 1,8% em 2027. Também projetou juros nominais líquidos equivalentes a 8,5% do PIB no próximo ano e dívida bruta de 86,4% do PIB. Trata-se de um cenário em que o crescimento moderado convive com encargos financeiros elevados. A instituição calcula que, nas condições consideradas em seu modelo, seria necessário um superávit primário próximo de 2,1% do PIB para estabilizar a trajetória do endividamento.
Essa estimativa revela a dimensão do desafio, mas não estabelece uma solução única. O superávit necessário depende das hipóteses utilizadas para crescimento, juros, inflação e evolução da dívida. Se essas variáveis mudarem, o esforço fiscal requerido também poderá mudar. Isso significa que a sustentabilidade não depende apenas de elevar receitas ou reduzir despesas: depende igualmente da capacidade de produzir crescimento e de administrar as condições financeiras da economia.
O arcabouço fiscal instituído em 2023 organiza parte dessa disputa. A Lei Complementar nº 200 estabelece limites para o crescimento real das despesas primárias, normalmente entre 0,6% e 2,5% ao ano, vinculando sua expansão à evolução das receitas. Quando a meta fiscal é cumprida, o crescimento permitido corresponde, como regra, a até 70% da variação real da receita considerada pela legislação. Quando ela não é cumprida, o percentual cai para 50%. Mesmo diante de um aumento expressivo da arrecadação, a expansão real das despesas sujeitas à regra permanece limitada pelo teto de 2,5%.
Esse mecanismo representa uma flexibilização em relação ao antigo teto de gastos, mas conserva uma contradição importante. O Estado pode arrecadar mais sem adquirir capacidade proporcional de ampliar investimentos e serviços. Em uma economia com grandes necessidades acumuladas, a limitação pode provocar compressão progressiva do espaço disponível para políticas que dependem de recursos discricionários. O problema tende a se intensificar quando despesas obrigatórias crescem de maneira mais rápida do que o limite geral.
O projeto de Orçamento de 2027 demonstra a dimensão dessa dificuldade. O Executivo apresentou um limite de aproximadamente R$ 2,576 trilhões para as despesas primárias submetidas à regra fiscal. Cerca de 91,7% desse total corresponde a obrigações legais e constitucionais. As despesas discricionárias ficam restritas a uma parcela relativamente pequena, que precisa acomodar investimentos, manutenção administrativa, aquisição de equipamentos e uma variedade de programas públicos.
O orçamento também prevê R$ 272,2 bilhões para a saúde, R$ 141,2 bilhões para a educação e R$ 133,8 bilhões para investimentos. É importante reconhecer que a previsão de investimentos representa aumento em relação aos R$ 110,8 bilhões autorizados para 2026. Portanto, os dados não demonstram que o governo tenha anunciado um corte generalizado dessas áreas. O questionamento essencial é outro: os valores previstos serão suficientes para enfrentar as necessidades existentes e resistirão a eventuais contingenciamentos ao longo da execução orçamentária?
A resposta exige abandonar a visão de que toda despesa pública possui a mesma natureza econômica. O financiamento de uma obra de saneamento, de um laboratório científico ou da formação de profissionais especializados não pode ser avaliado apenas pelo desembolso imediato. Essas atividades produzem benefícios que podem se estender durante muitos anos. Melhorias em infraestrutura reduzem custos logísticos e sanitários, a educação amplia capacidades produtivas e a pesquisa contribui para o desenvolvimento tecnológico. São despesas que também podem constituir investimentos na capacidade futura de geração de riqueza.
Quando o orçamento limita essas atividades sem considerar seus retornos econômicos e sociais, produz-se uma distorção importante. A economia obtida no presente pode transformar-se em custo ampliado no futuro. Uma rodovia sem manutenção adequada exige intervenções mais caras posteriormente. A insuficiência de saneamento pode aumentar despesas com doenças evitáveis. A falta de investimento científico pode prolongar a dependência de tecnologias importadas. Em todos esses casos, a contenção de gastos pode reduzir um desembolso imediato sem representar economia para a sociedade.
A saúde pública oferece um exemplo concreto. O Sistema Único de Saúde precisa atender uma população numerosa, com demandas crescentes por exames, cirurgias, tratamentos especializados e acompanhamento de doenças crônicas. O envelhecimento demográfico aumenta a importância de serviços continuados, enquanto novas tecnologias médicas podem exigir equipamentos e medicamentos de custo elevado. A limitação do financiamento diante dessas necessidades pode dificultar a expansão do atendimento e aumentar o tempo de espera dos pacientes.
O efeito sobre as famílias é desigual. Quem dispõe de renda elevada pode contratar seguros privados e pagar diretamente por determinados serviços. Trabalhadores de baixa renda dependem mais intensamente do sistema público. Uma dificuldade orçamentária pode significar adiamento de exames, deslocamentos longos em busca de atendimento ou perda de jornadas de trabalho para acompanhar familiares. Esses custos não aparecem integralmente nos indicadores fiscais, mas afetam a produtividade, a renda e a qualidade de vida.
Na educação ocorre processo semelhante. Escolas precisam de professores, alimentação, bibliotecas, equipamentos e instalações adequadas. Universidades e institutos federais necessitam de recursos para pesquisa, laboratórios, assistência estudantil e manutenção. A interrupção de projetos científicos ou a deterioração da infraestrutura educacional pode comprometer a formação de profissionais que serão essenciais ao desenvolvimento nas décadas seguintes.
A contradição se torna ainda mais evidente quando observamos a transformação tecnológica internacional. Estados Unidos, China, países europeus e outras economias investem em semicondutores, inteligência artificial, robótica, biotecnologia e infraestrutura energética. A competitividade nesses setores depende de universidades, centros de pesquisa, financiamento e políticas industriais coordenadas. Um país que restringe sistematicamente investimentos estratégicos corre o risco de permanecer consumidor de tecnologias desenvolvidas por outras economias, perpetuando relações de dependência produtiva.
O Brasil possui condições importantes para participar dessa transformação. Seu mercado interno, sua base científica, seus recursos naturais, suas universidades públicas e sua experiência industrial oferecem possibilidades concretas de diversificação. Entretanto, essas capacidades precisam ser articuladas por estratégias de longo prazo. A reconstrução de cadeias produtivas não ocorre apenas mediante incentivos tributários isolados ou expectativas de que o investimento privado substitua automaticamente a ação estatal.
O financiamento público desempenha papel relevante porque determinados projetos possuem retornos de maturação longa e riscos que podem limitar o interesse inicial do capital privado. Infraestrutura ferroviária, inovação científica e tecnologias industriais complexas frequentemente exigem planejamento e instrumentos financeiros específicos. Bancos públicos, programas de pesquisa, compras governamentais e investimento direto podem contribuir para superar esses obstáculos, desde que submetidos a critérios de avaliação, transparência e resultados.
Não se trata de negar a participação das empresas privadas. O desenvolvimento nacional exige uma combinação de investimento público e privado, inovação, competição, formação profissional e organização produtiva. A questão é reconhecer que o Estado desempenha funções que o mercado não executa necessariamente por iniciativa própria, especialmente quando os benefícios econômicos e sociais ultrapassam os ganhos privados imediatos.
A discussão fiscal também precisa considerar o preço dos alimentos. Para as famílias de baixa renda, a inflação de produtos essenciais afeta diretamente a capacidade de consumo. Uma política de estabilização que dependa predominantemente da elevação dos juros pode conter parte das pressões sobre a demanda, mas não resolve problemas de produção, armazenamento, transporte ou distribuição. Condições climáticas adversas, oscilações cambiais e dificuldades logísticas podem pressionar os preços mesmo diante de atividade econômica moderada.
Por essa razão, políticas de abastecimento, infraestrutura agrícola, assistência técnica e fortalecimento da produção de alimentos possuem importância estratégica. Investimentos em armazenagem e transporte podem reduzir perdas e custos de distribuição. Instrumentos de apoio à agricultura familiar e à produção de alimentos destinados ao mercado interno podem contribuir para a segurança alimentar, dependendo de sua execução e das condições de oferta. Essas medidas exigem planejamento e financiamento, justamente os elementos que podem ficar pressionados quando o orçamento privilegia metas de curto prazo.
A situação social brasileira não permite tratar essas questões como problemas secundários. Dados do IBGE mostram que a proporção de domicílios em insegurança alimentar caiu de 27,6% em 2023 para 24,2% em 2024, resultado importante, mas que ainda correspondia a milhões de famílias enfrentando algum grau de dificuldade de acesso adequado à alimentação. O avanço demonstra a relevância das políticas de renda e das condições econômicas, enquanto a permanência do problema revela a distância que separa a situação atual de uma segurança alimentar efetivamente universal.
A política fiscal influencia esses resultados por diferentes caminhos. Programas de transferência de renda ajudam famílias a adquirir bens essenciais, enquanto investimentos em serviços públicos reduzem despesas que precisariam ser assumidas diretamente pelos cidadãos. A ampliação do emprego e dos salários fortalece o mercado consumidor. O desenvolvimento produtivo pode aumentar a oferta e contribuir para reduzir vulnerabilidades econômicas. Por isso, equilíbrio fiscal e bem-estar não podem ser tratados como variáveis independentes.
A discussão também precisa incluir a tributação. O orçamento público é financiado por receitas recolhidas de uma sociedade marcada por forte concentração de renda e patrimônio. A distribuição do esforço tributário influencia a capacidade de consumo das famílias e a acumulação de riqueza. Uma estratégia de melhoria fiscal pode envolver revisão de benefícios tributários, combate à evasão, aperfeiçoamento da administração e avaliação de incentivos concedidos a empresas e setores econômicos.
A análise de renúncias fiscais possui importância especial. Benefícios tributários podem estimular investimentos e atividades consideradas estratégicas, mas também podem permanecer em vigor sem produzir os resultados que justificaram sua criação. Sua revisão, quando fundamentada em evidências, permite recuperar recursos e melhorar a eficiência do sistema. Ao contrário de cortes indiscriminados em serviços públicos, essa abordagem procura examinar a efetividade das vantagens concedidas e a distribuição de seus benefícios.
Também é necessário reconhecer que o Estado deve combater desperdícios e despesas sem retorno social adequado. A defesa do investimento público não significa aprovação automática de qualquer projeto governamental. Obras mal planejadas, contratos deficientes e programas sem avaliação podem comprometer recursos que deveriam atender necessidades reais. A crítica à austeridade precisa caminhar junto à exigência de eficiência, transparência e responsabilidade na execução das políticas.
A diferença está nos critérios de avaliação. Uma administração orientada exclusivamente ao resultado primário tende a destacar quanto foi economizado ou contingenciado. Uma administração orientada ao desenvolvimento precisa examinar também o que foi produzido, quais capacidades foram ampliadas e quais benefícios chegaram à população. A sustentabilidade de uma política pública envolve tanto sua viabilidade financeira quanto sua contribuição econômica e social.
A experiência brasileira demonstra que crescimento insuficiente também pode comprometer o equilíbrio fiscal. Quando a atividade econômica desacelera, a arrecadação tende a enfrentar dificuldades. Empresas investem menos, o mercado de trabalho perde dinamismo e a demanda por determinados programas de proteção social pode aumentar. Se a resposta automática for uma nova rodada de contenção das despesas, o país pode ingressar em uma dinâmica na qual ajustes sucessivos restringem a própria atividade econômica necessária para melhorar as receitas.
Essa possibilidade não significa que todo ajuste fiscal provoque recessão. Seus efeitos dependem das condições macroeconômicas, da composição das medidas e da resposta dos investimentos privados. Uma revisão de despesas improdutivas pode melhorar a eficiência sem prejudicar o crescimento. Da mesma maneira, maior previsibilidade das contas públicas pode contribuir para reduzir riscos e favorecer o financiamento. O problema aparece quando instrumentos de contenção passam a ser tratados como objetivos suficientes, independentemente dos resultados produzidos.
A trajetória de dívida pública também exige cuidados. O aumento persistente do endividamento pode elevar custos financeiros e reduzir a capacidade futura de atuação do Estado. Esse risco é real e não deve ser minimizado. Entretanto, o indicador relevante não é apenas o volume absoluto da dívida, mas sua relação com a capacidade econômica do país, os juros incidentes sobre ela e as condições de financiamento. Crescimento produtivo sustentado pode melhorar essa relação, enquanto a estagnação dificulta sua estabilização.
É nesse ponto que a política monetária entra no centro do problema. A taxa Selic é definida pelo Banco Central de acordo com seu mandato legal, tendo o controle da inflação como objetivo fundamental. Juros elevados podem ajudar a conter pressões inflacionárias e preservar expectativas, mas também aumentam o custo do crédito e influenciam a dívida pública. A articulação entre estabilidade de preços, financiamento produtivo e sustentabilidade fiscal precisa reconhecer esses efeitos simultâneos.
O governo não dispõe de liberdade ilimitada para reduzir juros sem considerar inflação, câmbio e expectativas. Porém, tampouco pode tratar o custo financeiro como um elemento externo à discussão sobre desenvolvimento. A combinação entre política fiscal, política monetária, produtividade, concorrência e capacidade de oferta precisa ser examinada de maneira integrada. Uma estratégia baseada apenas na compressão das despesas primárias deixa de enfrentar parte importante das forças que determinam a dinâmica do endividamento.
A preparação do novo mandato torna essa discussão ainda mais importante. Lula chega a 2027 depois de uma eleição presidencial que mobilizou expectativas sobre emprego, renda, proteção social e desenvolvimento. O governo terá de administrar compromissos anunciados durante a campanha e compatibilizá-los com as restrições orçamentárias existentes. Segundo a Instituição Fiscal Independente, algumas medidas discutidas no período eleitoral podem representar impacto fiscal adicional estimado em R$ 40 bilhões, dependendo de sua implementação.
Esse cenário exige decisões transparentes. A população precisa conhecer os custos das políticas, as fontes possíveis de financiamento e os efeitos das alternativas apresentadas. Também precisa compreender quais despesas produzem benefícios de longo prazo e quais mecanismos poderiam ampliar receitas de maneira socialmente equilibrada. A responsabilidade política não se esgota no cumprimento de determinada meta contábil; envolve explicar as consequências das escolhas e prestar contas dos resultados.
O horizonte de 2030 acrescenta uma dimensão importante. Os eleitores avaliarão o próximo mandato a partir de experiências concretas, entre elas acesso à saúde, qualidade da educação, salários, preços, emprego, moradia e serviços públicos. A satisfação com o governo será influenciada por diferentes acontecimentos e não pode ser reduzida a uma única variável econômica. Não é possível antecipar o resultado das próximas eleições, mas é razoável afirmar que a capacidade de transformar crescimento econômico em melhorias percebidas pela população constituirá um elemento relevante dessa avaliação.
Uma economia que apresente contas públicas mais ajustadas, mas crescimento insuficiente e serviços deteriorados, poderá produzir frustração social. Inversamente, expansão econômica acompanhada por inflação persistente e desequilíbrios financeiros também poderá gerar dificuldades. O desafio está em construir uma combinação sustentável de estabilidade, investimento produtivo e melhora efetiva das condições de vida.
Essa discussão possui significado especial para o campo progressista brasileiro. Historicamente, projetos políticos associados à ampliação dos direitos sociais enfatizaram o papel do Estado na redução das desigualdades e na organização do desenvolvimento. A capacidade de executar essas políticas depende de financiamento, gestão e resultados. Caso a política econômica produza limitações persistentes justamente nas áreas que constituem parte importante de sua identidade programática, poderá surgir uma distância entre os objetivos anunciados e as experiências cotidianas da sociedade.
O mesmo princípio se aplica a qualquer governo, independentemente de sua orientação partidária. A legitimidade democrática é renovada pelo voto, mas a confiança pública também depende da prestação de serviços, da capacidade administrativa e da percepção de que as instituições respondem às necessidades sociais. A política econômica precisa ser avaliada por seus resultados concretos, e não apenas pela aprovação de investidores, dirigentes partidários ou autoridades financeiras.
A grande questão do Lula 4 será demonstrar que responsabilidade fiscal pode coexistir com uma estratégia de desenvolvimento mais ambiciosa. Para isso, será necessário examinar o custo da dívida, a estrutura tributária, os mecanismos de financiamento produtivo, a eficiência das despesas e o espaço disponível para investimentos. Também será indispensável acompanhar a distribuição dos resultados econômicos, verificando se o crescimento alcança trabalhadores, regiões menos desenvolvidas e famílias de menor renda.
Uma agenda orientada por esses critérios não prescinde de metas fiscais, mas questiona sua transformação em finalidade isolada. O resultado primário é um indicador importante da administração pública. Não mede, entretanto, a qualidade das escolas, o tempo de espera por uma cirurgia, a capacidade científica das universidades ou o grau de autonomia tecnológica de uma economia. Para avaliar o desenvolvimento, é necessário considerar essas dimensões conjuntamente.
A declaração de Dario Durigan ainda não permite conhecer o conteúdo definitivo das propostas que serão submetidas ao presidente. Sua afirmação de que pretende preservar direitos e investimentos estratégicos precisa ser registrada e posteriormente confrontada com o desenho das medidas e sua execução. O governo terá a oportunidade de demonstrar, por decisões concretas, como pretende compatibilizar a melhoria das contas públicas com as necessidades de expansão produtiva e social.
O Brasil dispõe de recursos, capacidades e instituições que podem sustentar um projeto de desenvolvimento de longo prazo. A concretização dessas possibilidades depende de escolhas econômicas capazes de mobilizar investimento, ampliar produtividade e assegurar que os benefícios do crescimento sejam socialmente distribuídos. A disciplina fiscal pode contribuir para essa estratégia quando oferece previsibilidade e condições adequadas de financiamento. Pode dificultá-la quando se converte em restrição permanente a despesas essenciais.
O debate sobre o quarto mandato de Lula não deveria limitar-se à pergunta sobre quanto o governo conseguirá reduzir do déficit primário. A questão central é como o país poderá crescer, desenvolver sua indústria, ampliar os serviços públicos e melhorar as condições de vida sem comprometer a sustentabilidade financeira do Estado. Os juros extraordinariamente elevados, as necessidades de investimento e as desigualdades brasileiras demonstram que esse desafio exige uma política econômica mais abrangente do que a simples contenção das despesas. Até 2030, os resultados dessa combinação entre estabilidade e desenvolvimento estarão entre os elementos pelos quais a sociedade poderá avaliar o novo mandato. O equilíbrio fiscal importa, mas sua legitimidade econômica e social depende também daquilo que permite construir.
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