PEC que o governo pretende enviar ao Congresso reservará pelo menos 25% das emendas obrigatórias para financiar transporte público gratuito. Proposta poderá entrar no Orçamento de 2027, preserva recursos vinculados à saúde e enfrenta resistência de parlamentares que não querem perder autonomia sobre a destinação das verbas.
Da Redação
O presidente Luiz Inácio Lula da Silva pretende apresentar ao Congresso Nacional, nesta quarta-feira, 21 de outubro, uma Proposta de Emenda à Constituição (PEC) que obrigará deputados e senadores a destinar pelo menos 25% das emendas parlamentares impositivas ao financiamento de uma política nacional de tarifa zero no transporte coletivo urbano. Pelos valores previstos para o Orçamento de 2027, a medida poderá reservar aproximadamente R$ 11,2 bilhões para custear a gratuidade, inicialmente anunciada pelo governo para sábados e domingos. A proposta introduz uma mudança importante na disputa pela utilização dos recursos públicos: em vez de ampliar as despesas federais, o Executivo pretende redirecionar uma parcela das verbas cuja destinação passou a ser controlada pelo Congresso, vinculando-as a uma política nacional de mobilidade urbana.
A iniciativa, revelada pela Folha de S.Paulo e repercutida pelo Brasil 247, representa um novo capítulo das discussões entre o Palácio do Planalto e o Legislativo sobre o poder de definir prioridades orçamentárias. O objetivo declarado pelo governo é financiar a gratuidade do transporte sem criar despesas adicionais ou estabelecer exceções às regras fiscais. Para isso, parte dos recursos atualmente distribuídos pelos parlamentares a projetos e serviços em suas bases eleitorais passaria a financiar uma programação específica de transporte público.
Segundo os cálculos apresentados na reportagem, a proposta utilizará como referência R$ 44,76 bilhões previstos em emendas individuais e de bancada para 2027. A vinculação de 25% desse total corresponderá a R$ 11,19 bilhões, valor que poderá aumentar se os parlamentares decidirem destinar uma parcela superior ao mínimo constitucional proposto.
O mecanismo não prevê eliminar as emendas impositivas nem transferir integralmente sua gestão para o Executivo. A mudança estabelecerá uma obrigação de aplicação de parte desses recursos em uma finalidade definida nacionalmente, preservando outras vinculações existentes.
A proposta também manterá a destinação obrigatória de recursos à saúde, estimada em R$ 22,38 bilhões para o próximo ano, conforme os critérios utilizados pela equipe governamental e divulgados pela imprensa. As emendas de comissão, cuja execução não possui o mesmo caráter obrigatório, ficarão fora da base utilizada para calcular os 25%.
Essa distinção importa porque o orçamento destinado às emendas parlamentares envolve modalidades diferentes, submetidas a regras específicas de apresentação, execução e fiscalização. A proposta de Lula procura atingir principalmente os recursos de execução obrigatória, que passaram a conferir ao Legislativo maior capacidade de determinar a aplicação de parcelas significativas do Orçamento federal.
Embora a medida seja apresentada como uma política de transporte, seu significado político e institucional ultrapassa a mobilidade urbana. O debate envolve a crescente participação dos parlamentares na definição das despesas públicas e os limites da capacidade do Executivo de organizar programas nacionais com financiamento previsível.
Um levantamento divulgado pelo UOL, baseado em estudos sobre a evolução das emendas parlamentares, mostra que esses recursos cresceram significativamente ao longo da última década. Entre 2014 e 2025, o volume passou de aproximadamente R$ 11,1 bilhões para R$ 47 bilhões, crescimento nominal de cerca de 320%.
No mesmo período, a capacidade discricionária do Executivo sofreu redução, ampliando a importância das negociações com o Congresso para a execução de investimentos e programas governamentais.
Essa redistribuição de poder orçamentário tornou-se uma das características centrais da relação entre os poderes no Brasil. Parlamentares passaram a controlar parcelas mais expressivas de recursos, enquanto ministérios e órgãos federais enfrentaram dificuldades para planejar determinadas políticas de maneira integrada.
As emendas possuem funções legítimas. Podem financiar hospitais, escolas, equipamentos públicos, obras de infraestrutura e serviços em municípios que enfrentam carências históricas. Parlamentares também argumentam que conhecem necessidades locais frequentemente ignoradas pelo planejamento federal.
Entretanto, a ampliação de seu peso no Orçamento provocou questionamentos sobre critérios de distribuição, transparência, fiscalização e articulação com políticas nacionais. Estudos acadêmicos e decisões do Supremo Tribunal Federal identificaram problemas relacionados à rastreabilidade de recursos e à necessidade de estabelecer mecanismos mais claros de controle.
A proposta de reservar parte das emendas à tarifa zero entra precisamente nessa disputa. Ao estabelecer uma finalidade nacional para recursos antes distribuídos conforme escolhas parlamentares, o governo pretende reorganizar parte da execução orçamentária em torno de um serviço utilizado cotidianamente por milhões de brasileiros.
A existência dessa finalidade, porém, não elimina automaticamente os problemas de gestão. Será necessário estabelecer critérios transparentes de distribuição e impedir que os repasses reproduzam desigualdades territoriais ou dependam exclusivamente de negociações políticas.
Tarifa zero poderá começar pelos fins de semana
Lula apresentou a ideia de transporte gratuito depois da aprovação, no Senado, de mudanças destinadas a encerrar a escala de trabalho 6×1 e ampliar o descanso semanal dos trabalhadores.
O presidente relacionou as duas políticas, argumentando que a conquista de mais tempo livre precisa ser acompanhada de condições materiais para que as famílias possam utilizá-lo em atividades de lazer, cultura, convivência e deslocamento.
A cobrança de passagens representa um custo relevante para trabalhadores de baixa renda, especialmente em cidades onde o transporte coletivo é a principal alternativa de mobilidade.
A gratuidade aos fins de semana poderia reduzir parte dessas despesas e ampliar as possibilidades de circulação para pessoas que deixam de realizar determinados deslocamentos por falta de recursos.
O efeito concreto, entretanto, dependerá das condições dos sistemas de transporte. A eliminação da tarifa não resolve dificuldades relacionadas à ausência de linhas, à baixa frequência de ônibus e à precariedade de infraestrutura.
Se a gratuidade provocar aumento expressivo da demanda, municípios e operadores precisarão avaliar a necessidade de ampliar a oferta de veículos e equipes, garantindo que o benefício não resulte em superlotação ou deterioração dos serviços.
A política também poderá apresentar efeitos distintos entre cidades grandes, municípios médios e localidades com sistemas de transporte reduzidos.
Essas diferenças exigem critérios de financiamento que considerem não apenas a quantidade de habitantes, mas a extensão das linhas, os custos operacionais, a demanda efetiva e as características de cada rede municipal.
A PEC, contudo, não deverá estabelecer todas essas regras.
Segundo a reportagem da Folha, o texto constitucional criará uma programação específica no Orçamento para financiar a política e determinará a transferência obrigatória de recursos aos entes responsáveis pelo transporte coletivo urbano ou de caráter urbano.
A definição dos dias de gratuidade e dos procedimentos operacionais ficará para uma etapa posterior.
Embora o anúncio político do presidente tenha destacado sábados e domingos, a proposta constitucional não deverá fixar expressamente esses dias. Isso permitirá que as regras específicas sejam discutidas posteriormente, inclusive quanto à possibilidade de incorporar feriados ou organizar diferentes formatos de implementação.
A decisão de deixar o detalhamento para depois também está relacionada às restrições eleitorais. A legislação estabelece limites para a criação e distribuição de determinados benefícios durante o ano da eleição, exigindo atenção às condições legais de implantação de novos programas.
A apresentação de uma PEC destinada a organizar recursos futuros não equivale à efetiva implementação da gratuidade.
Até o momento, não existe autorização nacional que permita aos passageiros deixar de pagar tarifas nos próximos fins de semana em razão desse anúncio.
Para que a política seja aplicada, será necessário concluir a tramitação legislativa, definir normas operacionais e organizar a relação entre o financiamento federal e os sistemas municipais.
Financiamento enfrenta resistência na Câmara
A principal dificuldade política da proposta já apareceu nas declarações do presidente da Câmara dos Deputados, Hugo Motta (Republicanos-PB).
Motta afirmou ser favorável à ideia de oferecer transporte coletivo gratuito, mas manifestou resistência à utilização de emendas parlamentares para financiá-la.
Segundo a cobertura da Folha de S.Paulo, o presidente da Câmara considera que as emendas cumprem funções importantes em municípios e regiões que enfrentam dificuldades de acesso a recursos federais.
O posicionamento evidencia que a controvérsia não se concentra necessariamente no objetivo da tarifa zero, mas na fonte escolhida para sustentá-la.
A retirada de 25% da parcela de emendas obrigatórias disponível para determinadas destinações reduziria a liberdade dos parlamentares para escolher outros investimentos. Em contrapartida, vincularia recursos a uma política que poderia alcançar municípios de diferentes regiões.
A negociação deverá definir como conciliar essas prioridades.
A Constituição estabelece procedimentos exigentes para aprovação de emendas constitucionais. Uma PEC precisa receber apoio de três quintos dos integrantes da Câmara e do Senado, em dois turnos de votação em cada casa.
Na Câmara, são necessários 308 votos favoráveis por turno; no Senado, 49.
Isso significa que a proposta não poderá ser aprovada apenas pela vontade do Executivo. Será necessário construir uma maioria parlamentar qualificada, envolvendo partidos que possuem posições diferentes sobre a distribuição do Orçamento.
O presidente reconheceu publicamente essa dificuldade. Em entrevista ao SBT, Lula afirmou esperar uma negociação com o Congresso e sustentou que os parlamentares poderão considerar politicamente relevante financiar o transporte utilizado por seus próprios eleitores.
Camilo Santana, integrante da coordenação da campanha presidencial, declarou que o governo pretende discutir a proposta até dezembro, para permitir sua aplicação a partir de 2027.
O calendário é apertado porque a organização do Orçamento exige previsibilidade. A proposta orçamentária de 2027 já foi encaminhada ao Congresso, e a vinculação das emendas precisará ser incorporada à legislação pertinente.
Caso a PEC não seja aprovada a tempo, o governo poderá precisar rever o cronograma anunciado ou negociar mecanismos alternativos de financiamento.
A resistência parlamentar também deverá envolver preocupações sobre a divisão de recursos entre estados e municípios. Deputados e senadores podem procurar garantir que suas bases eleitorais não sejam prejudicadas na distribuição dos valores destinados ao transporte.
Para evitar que a política se transforme em uma nova disputa por verbas sem planejamento integrado, será necessário estabelecer critérios objetivos, públicos e verificáveis.
A distribuição poderia considerar informações sobre demanda, capacidade de operação e necessidades territoriais, mas essas regras ainda não foram apresentadas oficialmente no texto disponível da proposta.
O governo também estuda permitir que municípios que já oferecem modalidades de tarifa zero recebam recursos federais.
Essa possibilidade procura evitar que cidades que anteciparam a implantação da gratuidade com recursos próprios sejam excluídas de uma futura política nacional.
A inclusão dessas localidades exigirá critérios que distingam sistemas inteiramente gratuitos daqueles que oferecem isenção apenas em determinados dias, linhas ou grupos de usuários.
Também será necessário verificar se os repasses poderão financiar a manutenção de políticas já existentes ou se deverão ser vinculados à ampliação da oferta de transporte.
Essas escolhas terão impacto sobre a distribuição dos R$ 11,2 bilhões inicialmente previstos.
Redirecionar emendas não elimina o custo da gratuidade
A equipe econômica do governo estabeleceu como condição que a nova política não provoque aumento líquido das despesas federais nem exija mudanças excepcionais no arcabouço fiscal.
A utilização de emendas parlamentares foi apresentada como solução para atender a essa exigência.
O ministro do Planejamento, Bruno Moretti, afirmou ao UOL que o governo pretende realizar remanejamentos dentro do Orçamento e preservar as metas fiscais.
A proposta procura utilizar recursos já previstos, alterando sua destinação em vez de criar uma despesa adicional de igual valor.
Essa estratégia pode evitar o aumento direto da dotação total, mas não significa que o transporte gratuito deixe de apresentar custos econômicos.
A manutenção de ônibus, remuneração de trabalhadores, combustíveis, energia, oficinas, terminais e demais componentes dos sistemas continua exigindo financiamento.
A questão é identificar quem assume essas despesas e como os recursos serão distribuídos.
No sistema tradicional, passageiros financiam parte da operação por meio das tarifas, enquanto municípios e outras esferas do poder público podem fornecer subsídios.
Com a gratuidade, a parcela anteriormente paga pelos usuários precisará ser substituída por recursos públicos ou outras fontes.
Também será necessário avaliar se o volume previsto será suficiente para atender a todos os municípios abrangidos e se os repasses acompanharão variações de custos ao longo do tempo.
Os R$ 11,2 bilhões calculados para 2027 representam uma previsão de recursos vinculados, não um estudo concluído sobre o custo nacional da política.
A diferença é essencial. O valor disponível pode ser inferior, equivalente ou superior às necessidades concretas, dependendo da abrangência do programa e das condições operacionais definidas.
Estimativas apresentadas por integrantes do debate político mencionam custos anuais próximos de R$ 16 bilhões para a gratuidade nos fins de semana, mas esses valores dependem das hipóteses utilizadas e ainda precisam ser confrontados com o modelo definitivo.
A política também deverá considerar que parte dos deslocamentos realizados aos sábados e domingos já recebe subsídios municipais. O cálculo nacional precisará evitar a duplicação de pagamentos e estabelecer critérios de compensação aos operadores.
O governo poderá enfrentar ainda discussões sobre os contratos vigentes de concessão do transporte coletivo. Muitas empresas recebem remuneração conforme fórmulas estabelecidas em instrumentos contratuais, e mudanças na cobrança das passagens podem exigir ajustes administrativos e financeiros.
A implementação dependerá, portanto, da articulação entre União, estados, municípios e empresas operadoras.
A criação de um financiamento federal permanente poderá contribuir para reduzir incertezas, mas sua eficácia será determinada pela clareza das regras e pela regularidade dos repasses.
Outro aspecto relevante é o impacto sobre as demais políticas atualmente financiadas por emendas.
Ao reservar 25% dos recursos obrigatórios ao transporte, o Congresso terá menos disponibilidade para outras despesas financiadas por essa modalidade.
A escolha pode ser defendida como uma priorização nacional de mobilidade urbana, mas também exige avaliação dos projetos que poderão deixar de receber financiamento.
Hospitais, equipamentos públicos, obras municipais e programas locais disputam recursos com diferentes políticas federais.
Por isso, a discussão não se resolve pela apresentação da tarifa zero como despesa sem custo adicional. O redirecionamento envolve escolhas reais sobre a utilização do orçamento público.
O desafio político será justificar essas prioridades e demonstrar que a nova política possui capacidade de produzir resultados proporcionais aos recursos destinados.
Mobilidade urbana entra no debate sobre o direito à cidade
A proposta de Lula também recoloca uma discussão histórica sobre a função social do transporte coletivo.
Nas cidades brasileiras, o acesso ao trabalho, à educação, à saúde e à cultura depende frequentemente da possibilidade de deslocamento entre bairros, regiões metropolitanas e centros urbanos.
O custo das tarifas pode limitar a circulação de famílias de baixa renda, especialmente quando diferentes integrantes precisam utilizar transporte diariamente.
Essa realidade contribui para a discussão sobre mobilidade como condição de exercício de outros direitos sociais.
O acesso formal a um serviço público pode ser insuficiente quando o usuário não possui recursos para chegar até ele. Uma pessoa pode morar em uma cidade com equipamentos culturais, parques ou serviços de atendimento, mas enfrentar dificuldades de deslocamento em razão do preço da passagem.
A gratuidade pode reduzir parte dessas barreiras.
Entretanto, sua efetividade depende da existência de transporte disponível, seguro e com horários adequados.
Em bairros periféricos, a oferta nos fins de semana costuma ser inferior à registrada nos dias úteis. Linhas podem funcionar com intervalos maiores ou ter sua frequência reduzida em determinados períodos.
Se a tarifa zero não vier acompanhada de planejamento operacional, parte da população poderá continuar enfrentando obstáculos para utilizar o serviço.
Essa situação demonstra que o financiamento público precisa considerar qualidade e cobertura, e não apenas a eliminação da cobrança.
Experiências brasileiras de tarifa zero oferecem elementos para esse debate.
Municípios que adotaram gratuidade integral ou parcial registraram diferentes resultados, relacionados ao tamanho da cidade, ao modelo de contratação, à capacidade financeira e à organização do sistema.
Em algumas localidades, a política foi associada ao aumento da circulação de passageiros e à ampliação do acesso a atividades urbanas. Em outras, surgiram desafios relacionados ao financiamento e à necessidade de reforçar a oferta de transporte.
Essas experiências não podem ser automaticamente extrapoladas para o conjunto do país.
A implantação de uma política nacional exigirá avaliação específica de seus custos e benefícios, considerando a diversidade territorial brasileira.
Também será importante acompanhar eventuais efeitos sobre trânsito, emissões de poluentes e utilização de veículos particulares.
A tarifa zero pode incentivar parte dos deslocamentos por transporte coletivo, mas esse efeito depende da atratividade do serviço em comparação a outras alternativas.
A gratuidade, isoladamente, não assegura redução do uso de automóveis. Pontualidade, segurança, conforto, integração de linhas e tempo de viagem continuam influenciando as escolhas dos usuários.
O debate também envolve a relação entre mobilidade e distribuição de renda.
Ao retirar ou reduzir a cobrança direta de tarifas, o financiamento público pode aliviar despesas de famílias que destinam parcela importante de seus rendimentos ao transporte.
Entretanto, a distribuição dos benefícios depende de quem utiliza os serviços e de como os recursos são arrecadados e aplicados.
Uma política bem estruturada precisará acompanhar a utilização por diferentes grupos e regiões, evitando que a maior parte dos recursos se concentre em localidades que já possuem melhores condições de transporte.
PEC combina política social e disputa pelo orçamento parlamentar
A proposta anunciada na reta final da eleição presidencial reúne, portanto, duas discussões que normalmente aparecem separadas.
A primeira envolve o acesso ao transporte coletivo e a possibilidade de ampliar as condições materiais para descanso, lazer e convivência familiar.
A segunda diz respeito ao controle do Orçamento federal, especialmente à crescente participação do Congresso na definição de despesas por meio das emendas impositivas.
A vinculação de 25% dos recursos a uma política nacional poderá reduzir parte da fragmentação atualmente existente na distribuição dessas verbas, caso seja acompanhada de critérios de execução e fiscalização consistentes.
Entretanto, a medida também poderá provocar resistência de parlamentares que consideram as emendas instrumentos importantes para atender necessidades de seus estados e municípios.
O posicionamento de Hugo Motta indica que as negociações não serão necessariamente simples, mesmo entre dirigentes que manifestam concordância com a gratuidade.
O calendário eleitoral acrescenta outra dimensão à controvérsia.
Lula apresentou a proposta poucos dias antes do segundo turno, juntamente com outras medidas econômicas e sociais anunciadas pelo governo.
A oposição questiona a concentração desses anúncios durante a campanha, enquanto o Executivo sustenta que as iniciativas correspondem a políticas legítimas e que sua implementação observará os procedimentos legislativos.
A apresentação de uma PEC não produz automaticamente um benefício financeiro aos eleitores, mas sua divulgação pode adquirir significado político na disputa presidencial.
A avaliação de eventual irregularidade eleitoral depende das regras aplicáveis, das circunstâncias concretas e da atuação das instituições competentes.
Da mesma maneira, a relevância social da proposta não elimina a necessidade de detalhamento fiscal e administrativo.
A gratuidade nos fins de semana poderá reduzir custos de deslocamento para milhões de pessoas, mas sua implantação dependerá de financiamento suficiente, planejamento operacional e articulação entre diferentes esferas do poder público.
A reserva de emendas representa uma possível fonte de recursos, não a solução completa dos problemas de mobilidade urbana.
O governo pretende encaminhar a proposta nesta quarta-feira, 21 de outubro. Até sua apresentação formal, alguns detalhes permanecem sujeitos a confirmação, incluindo o alcance exato da vinculação constitucional e as regras de distribuição das transferências.
Depois disso, o Congresso precisará decidir se aceita reservar parte de suas emendas obrigatórias à política nacional de transporte gratuito.
A discussão poderá avançar até dezembro, segundo a expectativa anunciada pela coordenação da campanha de Lula, para permitir a aplicação das novas regras no Orçamento de 2027.
O resultado dependerá das negociações parlamentares e da definição de um modelo capaz de compatibilizar financiamento, competência municipal e transparência na utilização dos recursos.
A proposta coloca uma questão concreta para o debate nacional: como organizar o orçamento público para financiar serviços que beneficiem coletivamente a população, preservando o atendimento às diferentes necessidades territoriais e a responsabilidade sobre as despesas?
No caso da tarifa zero, a resposta dependerá da capacidade de transformar R$ 11,2 bilhões inicialmente previstos em um sistema de financiamento que alcance os usuários, mantenha a qualidade do transporte e possa ser fiscalizado de maneira transparente.
Por enquanto, a PEC representa uma iniciativa em preparação, ainda sem aprovação legislativa. Seu alcance real será definido pela negociação com o Congresso e pelas normas que estabelecerem como os recursos chegarão aos sistemas de transporte.
