Da Redação
Presidente brasileiro, António Costa, William Ruto e Mark Carney lançam o Parceiros para o Multilateralismo, iniciativa aberta destinada a aproximar países de diferentes regiões em torno da reforma das instituições internacionais. Movimento surge quando o mundo registra 65 conflitos envolvendo Estados e gastos militares recordes de US$ 2,9 trilhões, mas qualquer mudança estrutural no Conselho de Segurança continuará dependendo do consentimento das cinco potências que hoje possuem poder de veto.
Na véspera da semana de alto nível da 81ª Assembleia Geral das Nações Unidas, o presidente Luiz Inácio Lula da Silva juntou-se a dirigentes da Europa, África e América do Norte para lançar uma tentativa de articulação internacional em defesa da reforma do sistema multilateral. Lula, o presidente do Conselho Europeu, António Costa, o presidente do Quênia, William Ruto, e o primeiro-ministro canadense, Mark Carney, assinaram neste domingo, 20 de setembro, um artigo conjunto no Financial Times no qual apresentam a iniciativa Partners for Multilateralism, ou Parceiros para o Multilateralismo — P4M.
O ponto de partida dos quatro dirigentes é uma contradição que atravessa a atual ordem internacional. Economias, sistemas financeiros, tecnologias, cadeias produtivas e comunicações estão mais integrados do que em qualquer período anterior, enquanto as relações políticas entre os Estados atravessam um movimento de fragmentação, competição e militarização. O comércio mundial chegou a aproximadamente US$ 35 trilhões em 2025, segundo os dados utilizados no manifesto, enquanto cerca de 6 bilhões de pessoas possuem acesso à internet. Ao mesmo tempo, guerras se multiplicaram e mecanismos de coerção econômica passaram a ocupar espaço crescente nas relações entre governos.
Dois dos principais números apresentados pelos líderes podem ser confirmados por fontes independentes. O Programa de Dados de Conflitos de Uppsala, uma das principais referências acadêmicas internacionais sobre violência organizada, registrou 65 conflitos armados envolvendo Estados em 2025, distribuídos por 35 países — o maior número desde que a série começou, em 1946. O mesmo levantamento contabilizou oito conflitos interestatais, também recorde da série histórica.
O Instituto Internacional de Pesquisa para a Paz de Estocolmo, Sipri, calculou que os gastos militares mundiais alcançaram US$ 2,887 trilhões em 2025, novo recorde histórico, após 11 anos consecutivos de crescimento. Estados Unidos, China e Rússia responderam juntos por aproximadamente metade desse total.
É diante desse cenário que Lula, Costa, Ruto e Carney sustentam que o multilateralismo deixou de poder ser tratado como mero ideal diplomático. Na formulação publicada no Financial Times, cooperação internacional tornou-se uma “necessidade prática” porque mudanças climáticas, inteligência artificial, pandemias, crises financeiras, guerras e interrupções das grandes cadeias de suprimento ultrapassam a capacidade de qualquer Estado de administrá-las isoladamente.
A iniciativa possui uma característica relevante: seus autores procuram afastá-la da ideia de criação de mais um bloco geopolítico.
O P4M é apresentado como uma plataforma aberta e flexível para diálogo, construção de coalizões e cooperação prática entre Estados que podem divergir profundamente em outras questões. Seus participantes afirmam querer apoiar o trabalho das Nações Unidas e de outras instituições multilaterais, aproximar diferentes regiões e promover reformas capazes de tornar essas organizações mais representativas, legítimas, eficazes e confiáveis.
Não há, portanto, no material divulgado até agora, tratado de criação de uma nova organização internacional, estrutura supranacional, sistema de defesa coletiva ou mecanismo econômico próprio. Trata-se inicialmente de uma rede política e diplomática destinada a construir convergências entre governos.
Há também uma precisão institucional importante. Lula é um dos quatro signatários do manifesto que anuncia a iniciativa, mas a programação oficial divulgada pelo Conselho Europeu identifica António Costa, William Ruto e Mark Carney como os responsáveis pela convocação da cúpula do P4M marcada para esta segunda-feira, 21 de setembro, em Nova York. A documentação pública disponível até este domingo não apresenta Lula como um dos três coanfitriões formais do encontro, embora o presidente brasileiro participe politicamente do lançamento da iniciativa por meio do manifesto conjunto.
Essa distinção não reduz a relevância da adesão brasileira. Ela ajuda apenas a separar a composição política da nova articulação de sua organização formal nesta primeira reunião.
A proposta tenta construir uma ponte entre regiões que nem sempre votam juntas
A composição inicial do P4M chama atenção porque reúne atores situados em posições bastante diferentes dentro da ordem internacional.
O Brasil é a maior economia latino-americana e participa de BRICS, G20, G77, Mercosul e outras estruturas de articulação do Sul Global. O Conselho Europeu representa politicamente uma União Europeia formada por 27 Estados. O Canadá pertence ao G7 e à Otan e mantém profunda integração econômica e estratégica com os Estados Unidos. O Quênia é uma das economias mais relevantes do leste africano e participa ativamente dos debates sobre reforma da governança internacional.
Esses governos não possuem posições idênticas sobre Ucrânia, Rússia, China, Otan, comércio internacional ou diferentes conflitos. A proposta do P4M é justamente procurar pontos de convergência que sobrevivam a essas divergências.
O Conselho Europeu descreve a iniciativa como uma rede destinada a “construir pontes entre regiões” e transformar compromissos políticos em ações concretas. Entre seus objetivos declarados estão o fortalecimento das instituições multilaterais, a modernização da ONU, a cooperação internacional em matéria de paz e segurança e uma governança econômica internacional considerada mais adequada à atual distribuição de poder.
Esse desenho é importante porque grande parte da crise atual do multilateralismo decorre justamente da incapacidade de construir coalizões que atravessem os agrupamentos geopolíticos já existentes.
O BRICS ampliado apresenta posições próprias sobre reforma da governança global. Em sua declaração de 2026, o grupo voltou a defender maior representação de países em desenvolvimento nas instituições internacionais, enquanto China e Rússia reiteraram apoio a um papel internacional mais importante para Brasil e Índia nas Nações Unidas.
A União Europeia, por sua vez, declarou entre suas prioridades para a 81ª Assembleia Geral o fortalecimento de um sistema multilateral baseado na Carta da ONU, acompanhado por reformas destinadas a tornar a organização mais eficiente, inclusiva e capaz de responder às transformações atuais.
O P4M procura ocupar precisamente o espaço entre essas estruturas.
Se conseguir reunir governos provenientes de diferentes alianças, regiões e modelos políticos, poderá funcionar como mecanismo de articulação sobre temas específicos sem exigir alinhamento integral entre seus integrantes. Se permanecer apenas como declaração diplomática, seu alcance será muito mais limitado.
Essa é uma das questões que começarão a ser testadas a partir da reunião desta segunda-feira.
A própria conjuntura das Nações Unidas aumenta a pressão por alguma forma de mudança. Ao abrir a 81ª sessão da Assembleia Geral, em 8 de setembro, o novo presidente da Assembleia, Khalilur Rahman, afirmou que recuperar a confiança na organização exigirá resultados e reformas, além de maior responsabilidade institucional. O tema oficial da sessão é justamente “Restaurar a confiança, administrar a transformação: uma ONU que produza resultados para todos”.
O diagnóstico encontra terreno concreto. Guerras prolongadas em diferentes continentes, dificuldades financeiras da própria organização, disputas sobre o direito internacional e sucessivos vetos no Conselho de Segurança ampliaram críticas à capacidade da ONU para cumprir suas funções.
Mas reconhecer o problema é consideravelmente mais simples do que reformar a estrutura.
O maior obstáculo está dentro da própria Carta da ONU
O Conselho de Segurança continua sendo a principal expressão institucional da distribuição de poder estabelecida ao final da Segunda Guerra Mundial.
Estados Unidos, China, Rússia, França e Reino Unido possuem assentos permanentes e poder de veto. Outros dez Estados são eleitos por períodos de dois anos.
África e América Latina não possuem qualquer integrante permanente.
As negociações de reforma realizadas em 2026 registraram reconhecimento mais amplo entre os Estados-membros de que a representação africana precisa ser corrigida e de que regiões como América Latina e Caribe permanecem sub-representadas. O documento de convergências e divergências produzido pelos copresidentes das negociações também mostra, contudo, que continuam existindo diferenças importantes sobre número de cadeiras, categorias de integrantes e futuro do veto.
O Brasil defende há décadas a ampliação das duas categorias — permanentes e não permanentes — e atua no G4 ao lado de Alemanha, Índia e Japão. Em intervenção apresentada nas negociações deste ano, o grupo voltou a sustentar que uma reforma considerada efetiva exigiria nova representação permanente para regiões como África e América Latina.
A posição não é consensual.
Existem países favoráveis a aumentar apenas ou principalmente o número de assentos eletivos, evitando criar novos lugares permanentes. Outros defendem assentos regionais, mandatos renováveis ou fórmulas intermediárias. A União Africana reivindica dois lugares permanentes para o continente, com as prerrogativas correspondentes, além de maior presença entre os integrantes não permanentes.
Mesmo que os Estados consigam superar essas divergências, existe uma segunda barreira.
O artigo 108 da Carta das Nações Unidas determina que uma emenda só entra em vigor depois de aprovada por dois terços da Assembleia Geral e posteriormente ratificada por dois terços dos membros da organização incluindo todos os cinco integrantes permanentes do Conselho de Segurança.
Essa regra produz um paradoxo político difícil de contornar.
Qualquer reforma que reduza a exclusividade institucional das cinco potências depende da aprovação das próprias cinco potências.
Isso significa que apoio majoritário entre os 193 Estados das Nações Unidas, por maior que seja, não basta para modificar estruturalmente o Conselho caso um dos atuais membros permanentes rejeite a alteração.
É nesse ponto que iniciativas como o P4M serão avaliadas.
Construir consenso sobre a necessidade abstrata de uma ONU mais representativa é relativamente fácil. Construir uma coalizão capaz de negociar um modelo específico, conquistar dois terços da Assembleia e, ao mesmo tempo, obter a ratificação de Washington, Pequim, Moscou, Paris e Londres é uma tarefa muito mais complexa.
Essa diferença ajuda a explicar por que o debate sobre reforma do Conselho se prolonga há décadas.
Ao mesmo tempo, a manutenção da estrutura atual produz seu próprio custo político. O número de Estados-membros da ONU passou de 51 na fundação da organização para 193 atualmente. Dezenas de países africanos e asiáticos nem sequer eram Estados independentes quando o sistema foi concebido. O peso econômico e populacional do Sul Global cresceu, novas potências emergiram e as grandes cadeias econômicas passaram a depender cada vez mais de países que possuem influência limitada dentro das principais estruturas de decisão internacional.
A discussão sobre reforma não é, portanto, apenas simbólica.
Ela envolve quem decide sanções, missões de paz, autorizações para uso da força, respostas a crises internacionais e diferentes matérias relacionadas à paz e à segurança global.
Para o Brasil, essa agenda possui também uma dimensão estratégica. Como o país não dispõe de poder de veto nem de uma aliança militar global, fóruns multilaterais constituem um dos instrumentos disponíveis para ampliar sua capacidade diplomática e formar coalizões. A defesa brasileira da reforma do Conselho está ligada tanto à reivindicação de maior representação regional quanto à antiga aspiração nacional a um assento permanente em uma eventual estrutura ampliada.
Isso não significa que uma cadeira brasileira esteja assegurada caso a reforma avance. A criação de novos assentos exigiria definir critérios e enfrentar disputas regionais que permanecem abertas.
O mesmo vale para a iniciativa lançada neste domingo.
P4M ainda não é uma instituição consolidada, não possui capacidade própria de decisão e não substitui ONU, G20, BRICS, G7 ou outros fóruns existentes. Seu significado dependerá da adesão que conseguir obter e, principalmente, de sua capacidade de produzir propostas negociáveis.
O momento de seu lançamento, entretanto, dificilmente poderia ser mais significativo.
O mundo registrou em 2025 o maior número de conflitos armados envolvendo Estados desde 1946 e quase US$ 2,9 trilhões em gastos militares. A inteligência artificial avança mais rapidamente que muitos mecanismos internacionais de regulação. Disputas comerciais e tecnológicas se tornaram instrumentos de competição entre potências. Rotas marítimas essenciais podem ser interrompidas por conflitos regionais e produzir efeitos econômicos em continentes inteiros.
É esse quadro que os quatro dirigentes utilizam para defender uma lógica diferente da formação de blocos rígidos.
Em vez de propor que países abandonem suas alianças ou interesses nacionais, o manifesto sustenta que governos com posições diferentes podem cooperar em áreas nas quais nenhum deles possui capacidade de agir sozinho. A soberania, nessa formulação, não seria incompatível com a cooperação multilateral: determinados interesses nacionais poderiam justamente ser protegidos por regras que reduzam a exposição de Estados menores à política de força.
Essa é uma tese política dos signatários, não uma conclusão automática sobre o funcionamento do sistema internacional. Instituições multilaterais também refletem desigualdades entre Estados, disputas econômicas, poder militar e capacidade de pressão das maiores potências.
A própria ONU é a demonstração mais clara dessa contradição.
A organização foi criada para estabelecer regras comuns entre Estados formalmente soberanos, mas seu órgão mais poderoso institucionalizou privilégios especiais para cinco países.
O P4M nasce prometendo trabalhar justamente sobre essa tensão.
Nesta segunda-feira, a primeira cúpula da iniciativa será realizada à margem da Assembleia Geral. António Costa, William Ruto e Mark Carney aparecem na programação oficial como seus convocadores, e o encontro deverá reunir representantes de diferentes regiões antes de uma entrevista coletiva.
Na terça-feira, Lula fará o primeiro pronunciamento nacional do Debate Geral da 81ª Assembleia, seguindo a tradição brasileira, imediatamente antes do presidente dos Estados Unidos. O Itamaraty já informou que reforma da ONU, multilateralismo, soberania, negociação de conflitos e defesa do direito internacional deverão integrar a agenda brasileira.
O manifesto publicado neste domingo dá ao discurso uma camada adicional.
Lula não chegará à tribuna apenas repetindo a antiga reivindicação brasileira de reformar o Conselho de Segurança. O Brasil passa a associar essa agenda a uma tentativa concreta de formar uma coalizão transversal, reunindo inicialmente um país latino-americano, um africano, um governo norte-americano e a liderança política do Conselho Europeu.
Ainda é cedo para saber se essa articulação produzirá capacidade efetiva de reforma.
Mas sua criação revela algo sobre o estágio atual da disputa internacional: governos situados em campos geopolíticos diferentes começam a procurar mecanismos de cooperação justamente porque a fragmentação existente já produz custos que ultrapassam as fronteiras dos blocos tradicionais.
O teste do Parceiros para o Multilateralismo começará quando a declaração de princípios tiver de ser convertida em decisões concretas.
E a reforma das Nações Unidas será provavelmente o teste mais difícil de todos, porque obriga o sistema internacional a enfrentar uma questão que permanece sem solução desde o século passado: como redistribuir poder dentro de uma instituição cuja própria estrutura concede aos atuais detentores desse poder a capacidade de impedir sua redistribuição.
