Por Eriton Lincoln Torres Pompeu*
Integrante da 2ª Turma do LideraGOV, é doutor em Ciências pela Universidade de São Paulo (USP), especialista em Gerenciamento da Atividade de Inteligência pela Escola de Inteligência (ESINT) e em Defesa Nacional pela Escola Superior de Defesa (ESD).
Em 1992, o especialista norte-americano Mark M. Lowenthal publicou, na revista The Washington Quarterly, o artigo Tribal Tongues: Intelligence Consumers, Intelligence Producers, um escrito clássico em matéria de Estudos de Inteligência, que permanece especialmente relevante para compreender os desafios atuais da Inteligência brasileira.
Lowenthal argumenta que produtores e usuários de Inteligência frequentemente se comportam como integrantes de duas tribos, ou comunidades, que acreditam compartilhar a mesma linguagem, embora possuam percepções, necessidades, incentivos e expectativas diferentes.
Os decisores políticos precisam tomar decisões em condições de pressão, urgência e incerteza. Os profissionais de Inteligência, por sua vez, trabalham com análise de cenários complexos, evidências incompletas, avaliações probabilísticas e compromisso com a objetividade analítica.
Essa diferença é natural. O problema surge quando ela se transforma em afastamento institucional. Para os produtores, uma análise tecnicamente consistente pode representar um produto de excelência. Para os usuários, entretanto, seu valor depende da capacidade de contribuir efetivamente para uma decisão.
Uma avaliação impecável que chega tarde, utiliza linguagem excessivamente técnica ou não dialoga com as prioridades do decisor pode produzir pouco efeito prático. Por outro lado, o usuário também precisa compreender que a Inteligência não existe para confirmar suas convicções, justificar decisões previamente tomadas ou oferecer certezas artificiais sobre acontecimentos complexos.
Uma das contribuições mais importantes de Lowenthal é demonstrar que a relação entre produtores e usuários não é uma etapa acessória da atividade, mas um elemento que influencia todo o processo de Inteligência, desde a definição das prioridades até a utilização do conhecimento produzido.
No caso brasileiro, essa reflexão aponta para uma deficiência estrutural perenizada ao longo de décadas: a Agência Brasileira de Inteligência (ABIN) necessita de mecanismos institucionais que assegurem relacionamento contínuo com o polo decisor Estado, preservando, simultaneamente, sua independência analítica.
A proximidade com o poder político não deve significar subordinação intelectual às preferências do governante. Da mesma forma, a autonomia técnica não pode ser confundida com isolamento burocrático.
A Inteligência de Estado que o Brasil precisa e a oportunidade histórica de uma reforma no novo mandato de Lula
A histórica reeleição do presidente Luiz Inácio Lula da Silva abre uma janela de oportunidade que o Brasil não pode desperdiçar: a possibilidade de realizar a mais importante reforma da atividade de Inteligência desde a redemocratização. Trata-se de redefinir o papel da Inteligência na proteção da soberania nacional, na antecipação de riscos e no assessoramento das decisões estratégicas do Estado brasileiro.
A oportunidade é particularmente significativa porque ocorre em um contexto internacional substancialmente diferente daquele que orientou a criação da ABIN, em 1999. O mundo unipolar da globalização pós-Guerra Fria cedeu lugar a um ambiente caracterizado pela competição geopolítica, pela fragmentação das cadeias econômicas e produtivas, pela disputa tecnológica e pelo enfraquecimento dos mecanismos multilaterais de resolução de conflitos.
Nesse cenário, países que ambicionam autonomia estratégica não podem prescindir de serviços de Inteligência modernos, profissionais e capazes de compreender as dinâmicas internacionais antes que elas se transformem em crises. E a história é farta em exemplos de como os serviços de Inteligência são efervescentes em momentos turbulentos.
O Brasil, entretanto, ingressa nessa nova conjuntura carregando uma contradição: pretende exercer protagonismo internacional, mas ainda não consolidou uma arquitetura de Inteligência de Estado compatível com sua envergadura econômica, suas dimensões territoriais, seus interesses estratégicos e suas responsabilidades geopolíticas.
Não existe autonomia estratégica sem autonomia informacional. E não existe autonomia informacional sem uma Inteligência de Estado forte, profissional e submetida ao controle democrático.
Fortalecer uma instituição, contudo, não significa apenas ampliar seu orçamento, aumentar seu efetivo ou expandir suas atribuições. Significa construir capacidades institucionais sustentáveis, estabelecer mecanismos de coordenação e desenvolver uma burocracia pública capaz de produzir resultados para a sociedade.
UMA TRANSIÇÃO DEMOCRÁTICA AINDA INCOMPLETA
A criação da ABIN, pela Lei nº 9.883/1999, representou um avanço importante na institucionalização da Inteligência brasileira após a extinção do Serviço Nacional de Informações (SNI). Contudo, a mudança formal não foi acompanhada de uma transformação suficientemente profunda na arquitetura institucional, no marco regulatório e na cultura organizacional da atividade.
O Brasil construiu uma nova agência, mas não concluiu o processo de definição do papel da Inteligência em um Estado democrático. Ao longo de sua história, a ABIN permaneceu condicionada por estruturas intermediárias de poder, inicialmente vinculadas à tradição militar e, posteriormente, submetidas a sucessivos rearranjos administrativos que não resolveram a questão essencial de seu relacionamento com o principal usuário da Inteligência nacional: o presidente da República.
A transferência da ABIN do Gabinete de Segurança Institucional (GSI) para a Casa Civil, em 2023, representou um movimento importante de reorganização institucional. Entretanto, revelou-se insuficiente para solucionar problemas estruturais relacionados à autonomia técnica, à coordenação do Sistema Brasileiro de Inteligência (SISBIN), à definição das prioridades estratégicas e ao acesso ao processo decisório presidencial.
Essa condição é agravada pelo legado da utilização indevida da Inteligência em diferentes momentos da história brasileira. Os abusos praticados durante o regime militar e as investigações contemporâneas sobre o uso irregular de instrumentos de Inteligência (vide o traumático caso da “Abin Paralela”) demonstram a necessidade de fortalecer os mecanismos de controle, responsabilização e integridade institucional.
A democracia brasileira precisa de uma Inteligência suficientemente forte para proteger o Estado e adequadamente controlada para não se converter em instrumento de perseguição política.
O desafio não é escolher entre uma Inteligência forte e uma Inteligência democrática. É compreender que essas duas condições devem ser indissociáveis.
O mundo não vai esperar pela modernização brasileira.
A conjuntura internacional de 2026 reforça a urgência dessa discussão.
A competição estratégica entre Estados Unidos e China, a guerra na Ucrânia, a instabilidade naÁsia Ocidental (Oriente Médio), as tensões no entorno regional brasileiro e a crescente instrumentalização econômica e tecnológica das relações internacionais evidenciam uma transformação estrutural na distribuição global de poder.
A disputa contemporânea ultrapassa os campos militares tradicionais. Ela envolve, dentre outros, semicondutores, inteligência artificial, infraestrutura digital, minerais críticos, energia, biotecnologia, cadeias de suprimentos, comunicações estratégicas e domínio informacional.
Países capazes de antecipar essas transformações ampliam suas opções políticas e econômicas. Aqueles que dependem exclusivamente de informações fornecidas por terceiros ficam mais vulneráveis a pressões externas, dependências tecnológicas e decisões tomadas sem conhecimento suficiente de suas consequências.
Para o Brasil, os desafios são especialmente relevantes. A ampliação do BRICS, a importância da América do Sul, a preservação da Amazônia, a proteção da infraestrutura energética, o desenvolvimento industrial e tecnológico e a defesa de interesses nacionais em um ambiente de competição entre potências exigem capacidades permanentes de Inteligência Estratégica.
A participação brasileira em diferentes fóruns internacionais não constitui, isoladamente, garantia de influência geopolítica. O protagonismo diplomático precisa ser acompanhado por capacidades efetivas de compreensão, antecipação e proteção dos interesses nacionais.
Logo, a Inteligência deve contribuir não apenas para identificar ameaças, mas também para reconhecer oportunidades de desenvolvimento, inovação, cooperação internacional e inserção estratégica. A Inteligência Econômica, a Contrainteligência, a Inteligência Científica e Tecnológica e a análise geopolítica prospectiva precisam ocupar posições centrais nas prioridades do Estado.
O debate sobre a capacidade brasileira de antecipar acontecimentos estratégicos em seu entorno regional evidencia a importância de estruturas permanentes e dedicadas de acompanhamento internacional e de assessoramento especializado. Nesse arranjo, é necessário reconhecer que a diplomacia, a investigação policial, a Inteligência militar e a Inteligência de Estado possuem competências distintas e complementares.
A investigação criminal busca esclarecer fatos e reunir elementos relacionados à prática de delitos. A Inteligência militar é dedicada ao emprego das capacidades militares para a Defesa Nacional. A diplomacia representa e negocia os interesses do país. A Inteligência Estratégica procura reduzir incertezas sobre acontecimentos, capacidades, intenções e cenários capazes de afetar as decisões nacionais. Confundir essas funções, ou imaginar que uma delas pode substituir integralmente as demais, compromete a especialização institucional e enfraquece a capacidade de resposta do Estado.
A solução dessa equação reside na construção de um sistema coordenado, profissional e orientado pelas necessidades estratégicas brasileiras.
A INTELIGÊNCIA ENQUANTO COMPONENTE DE UMA BUROCRACIA DE ESTADO SAUDÁVEL
A discussão sobre a reforma da Inteligência brasileira pode avançar significativamente quando examinada à luz de estudos sobre capacidades estatais, burocracia pública e arranjos institucionais. Trabalhos desenvolvidos por Alexandre Gomide e Roberto Pires, especialmente Capacidades Estatais e Democracia: Arranjos Institucionais de Políticas Públicas (2014) e Arranjos de Implementação e Ativação de Capacidades Estatais para Políticas Públicas (2024), demonstram que a capacidade de atuação do Estado depende não apenas da existência de organizações e recursos, mas também da maneira como esses elementos são articulados para produzir resultados.
Essa perspectiva oferece uma contribuição decisiva para o debate sobre a ABIN. Uma instituição pode reunir profissionais altamente qualificados, tecnologias sofisticadas, conhecimentos acumulados e competências legais sem conseguir transformar esses recursos em resultados relevantes para o Estado. A existência de capacidades não significa, necessariamente, sua efetiva mobilização.
Gomide e Pires propõem compreender a atuação estatal a partir de duas dimensões complementares.
A primeira é a capacidade técnico-administrativa, associada à disponibilidade de recursos organizacionais, profissionais qualificados, conhecimentos especializados, instrumentos de gestão e competências necessárias à execução das funções públicas.
A segunda é a capacidade político-relacional, relacionada à habilidade das instituições para estabelecer articulações, coordenar atores, processar interesses e atuar legitimamente no ambiente político e institucional.
A aplicação dessas dimensões à atividade de Inteligência permite compreender problemas que ultrapassam as tradicionais reivindicações por autonomia administrativa ou recomposição orçamentária.
No plano técnico-administrativo, a ABIN necessita de carreiras profissionais valorizadas, mecanismos meritocráticos de seleção e desenvolvimento de dirigentes, estabilidade das competências institucionais, capacidade tecnológica, investimentos continuados e segurança jurídica para o exercício de suas atribuições.
No plano político-relacional, precisa superar o isolamento institucional, estabelecer canais permanentes de interação com os principais usuários da Inteligência, coordenar efetivamente o SISBIN e desenvolver relações de confiança com as instituições democráticas responsáveis por sua supervisão. Esse projeto é especialmente relevante para um órgão que passou mais de duas décadas afastado do establishment do Estado brasileiro.
Essas duas dimensões devem ser desenvolvidas simultaneamente.
Uma Inteligência tecnicamente sofisticada, mas politicamente isolada, tende à irrelevância. Uma Inteligência com amplo acesso ao poder político, mas desprovida de autonomia analítica e qualificação profissional, torna-se vulnerável à instrumentalização.
É exatamente nessa combinação que se pode construir aquilo que, no contexto desta discussão, denominamos uma burocracia de Estado saudável: profissional, competente, institucionalmente estável, orientada ao interesse público, permeável a controles e coordenação democrática e protegida contra a captura por interesses circunstanciais.
E aqui não se trata de uma burocracia independente do poder político democraticamente constituído, mas de uma burocracia dotada de autonomia técnica e mandato legal para cumprir adequadamente as finalidades públicas definidas pelo ordenamento jurídico.
Essa distinção é fundamental. A autonomia burocrática não pode transformar-se em insulamento corporativo. A autoridade política, por sua vez, não deve converter-se em interferência sobre a integridade técnica das avaliações.
Essa compreensão também contribui para superar um equívoco recorrente na administração pública brasileira. A ideia de que o fortalecimento de uma instituição se mede pela ampliação de suas competências em detrimento de outras organizações. Uma burocracia saudável não se constrói mediante disputas por protagonismo institucional, expansão indiscriminada de atribuições ou ocupação de espaços burocráticos.
Constrói-se pela especialização funcional, pela definição clara de responsabilidades, pela cooperação interinstitucional e pela capacidade de transformar recursos públicos em entregas relevantes. No caso da Inteligência de Estado, essa reflexão é especialmente importante diante das tensões entre estruturas civis, militares, policiais e diplomáticas.
A disputa corporativa por atribuições não pode substituir a discussão sobre quais capacidades o Estado brasileiro efetivamente necessita desenvolver.
A tese aqui é tentar compreender qual arranjo institucional permite que o Estado produza melhor conhecimento estratégico, antecipe ameaças e tome decisões mais qualificadas.
O caráter reservado da Inteligência não elimina a necessidade de accountability. Exige, na realidade, instrumentos especializados de controle, capazes de proteger informações sensíveis sem comprometer a fiscalização democrática. Mecanismos de controle, participação e articulação institucional não devem ser compreendidos como obstáculos à efetividade governamental.
Quando adequadamente estruturados, esses mecanismos podem contribuir para o aprendizado organizacional, a inovação, a correção de rumos e a legitimidade das políticas públicas. Sob essa perspectiva, o fortalecimento da Comissão Mista de Controle das Atividades de Inteligência (CCAI), o aprimoramento dos controles internos e externos e a construção de canais institucionais de diálogo com a sociedade constituem elementos necessários ao amadurecimento institucional da própria atividade.
Uma Inteligência forte não é necessariamente aquela que concentra mais competências. É aquela que reúne capacidades adequadas, opera em um arranjo institucional funcional e produz conhecimento estratégico capaz de contribuir para decisões legítimas e soberanas.
UMA NOVA ARQUITETURA PARA A INTELIGÊNCIA DE ESTADO
Em um mundo marcado pela competição geopolítica, pelo enfraquecimento das instituições multilaterais e pela disputa por recursos estratégicos e tecnologias, o Brasil precisa reconstruir sua Inteligência de Estado sobre três fundamentos: capacidade estratégica, profissionalização burocrática e legitimidade democrática.
A Inteligência deve estar próxima o suficiente do poder para compreender suas necessidades e independente o suficiente para contrariar suas expectativas.
Sua efetividade depende da combinação de três atributos fundamentais: antecipação, pertinência e confiança.
Antecipação para perceber riscos e oportunidades antes que se tornem evidentes. Pertinência para produzir conhecimento conectado aos problemas reais do Estado. Confiança para apresentar avaliações rigorosas, objetivas e independentes, inclusive quando suas conclusões são politicamente inconvenientes.
A reeleição presidencial oferece condições políticas para enfrentar uma discussão que governos anteriores evitaram: qual deve ser a arquitetura institucional da Inteligência brasileira?
Uma reforma verdadeira e consistente precisa ultrapassar os limites de mudanças incrementais na estrutura da ABIN. É necessário revisar a própria organização do assessoramento estratégico da Presidência da República.
Um modelo que merece debate é a instituição de uma estrutura civil palaciana, com status ministerial, dedicada à coordenação da Inteligência de Estado e ao assessoramento estratégico nacional.
Esse arranjo permitiria aproximar institucionalmente os produtores de Inteligência dos principais usuários do conhecimento estratégico, conferir maior capacidade de coordenação ao SISBIN e racionalizar competências atualmente distribuídas entre diferentes órgãos da Presidência.
Logicamente, a criação de uma nova estrutura administrativa não produz, por si só, novas capacidades estatais.
É necessário definir quem participa das decisões, quais competências são atribuídas a cada instituição, como os recursos são mobilizados, quais mecanismos de coordenação serão utilizados e como os resultados serão avaliados. A reforma deve ser concebida como um redesenho de capacidades e relações institucionais, e não apenas como mais uma alteração do organograma.
A proposta pressupõe a revisão das funções de outras estruturas palacianas, como o próprio GSI, eliminando sobreposições e redefinindo responsabilidades, sem desconsiderar as competências constitucionais dos órgãos de segurança e defesa.
A defesa de uma Direção-Geral oriunda de profissionais da carreira de Inteligência advém do pressuposto de que a condução de um serviço civil de Inteligência deve ser orientada por competências específicas de liderança, gestão estratégica, experiência institucional e profunda proficiência da atividade.
A formação e a experiência acumuladas pelos profissionais de Inteligência representam ativos estratégicos do Estado que não podem ser facilmente substituídos por competências desenvolvidas em outras carreiras, ainda que igualmente relevantes em suas respectivas áreas.
Isso não implica defender reserva absoluta de cargos ou isolamento institucional. Significa reconhecer a especialização da atividade e estabelecer critérios técnicos, públicos e verificáveis para o exercício de funções estratégicas de direção.
A reforma deve ainda contemplar a atualização da Política Nacional de Inteligência (PNI) e da Estratégia Nacional de Inteligência (ENINT), redefinindo prioridades e estabelecendo sua conexão com os objetivos nacionais de desenvolvimento, segurança e inserção internacional.
O fortalecimento do SISBIN exige mecanismos de coordenação efetiva, compartilhamento seguro de conhecimentos, planejamento interagências e definição clara de responsabilidades.
Outra medida relevante seria avaliar a criação de um Fundo Nacional de Inteligência, submetido a mecanismos de governança, fiscalização e prestação de contas, destinado a financiar capacidades estratégicas e projetos cooperativos alinhados às prioridades nacionais.
A reforma deve contemplar também a recomposição dos quadros profissionais, a modernização tecnológica, a capacitação continuada e a reconstrução das capacidades de Inteligência externa e Contrainteligência.
O país necessita ainda de um marco legal atualizado, capaz de estabelecer, com precisão, competências, prerrogativas, limites operacionais, requisitos de autorização e mecanismos de supervisão.
A insegurança jurídica não protege a democracia. Ao contrário, pode produzir simultaneamente duas consequências indesejáveis: facilitar abusos e paralisar atividades legítimas de proteção dos interesses nacionais. A modernização normativa deve caminhar ao lado do fortalecimento do controle parlamentar e do aprimoramento dos mecanismos internos e externos de auditoria e responsabilização.
A REFORMA DA INTELIGÊNCIA COMO CONSTRUÇÃO DE CAPACIDADES ESTATAIS
Essa aproximação entre Lowenthal e Gomide permite estabelecer um fundamento teórico particularmente relevante para a reorganização da atividade de Inteligência brasileira.
Lowenthal demonstra que a efetividade da Inteligência depende da qualidade da relação entre seus produtores e usuários. Gomide e Pires permitem compreender que essa relação é condicionada pela existência de capacidades organizacionais e por arranjos institucionais capazes de mobilizá-las.
A primeira evidencia a necessidade de aproximar a Inteligência do processo decisório. A segunda demonstra que essa aproximação precisa ocorrer por meio de estruturas estáveis, competências definidas, mecanismos de coordenação e relações institucionalmente legítimas.
Com isso em mente, a modernização brasileira deve ser organizada em torno de três objetivos complementares.
O primeiro é a construção de capacidades técnico-administrativas, mediante profissionalização, valorização das carreiras, modernização tecnológica, formação de lideranças, autonomia analítica e adequada disponibilidade de recursos.
O segundo é o desenvolvimento de capacidades político-relacionais, por meio da aproximação entre produtores e usuários, do fortalecimento da coordenação interinstitucional e da interação com os mecanismos democráticos de controle.
O terceiro é a consolidação de uma arquitetura institucional orientada à produção de valor público, capaz de transformar recursos e capacidades em conhecimento estratégico preciso, oportuno e útil – requisitos doutrinários do conhecimento de Inteligência.
O desafio é substituir uma lógica predominantemente burocrática, fragmentada e reativa por uma organização capaz de aprender, cooperar, antecipar acontecimentos e contribuir para as grandes decisões nacionais.
O fortalecimento da Inteligência deve ser compreendido, portanto, como parte de uma agenda mais ampla de desenvolvimento das capacidades do Estado brasileiro. A Inteligência não existe para justificar sua própria estrutura. Existe para contribuir com a soberania, a segurança, a democracia e o desenvolvimento nacional.
A OPORTUNIDADE POLÍTICA E A RESPONSABILIDADE HISTÓRICA
A história da Inteligência brasileira é marcada por oportunidades perdidas.
A Constituição de 1988 não estabeleceu uma arquitetura constitucional abrangente para a atividade. A aprovação da PEC da Segurança Pública insere a atividade de Inteligência na Constituição, com um atraso de quase 40 anos. A criação da ABIN, em 1999, representou um avanço institucional, mas preservou parte das ambiguidades herdadas do passado. As sucessivas reformas administrativas não produziram a transformação necessária.
Agora, a conjuntura apresenta uma combinação singular de fatores: o início de um novo ciclo presidencial, a necessidade de consolidar os compromissos democráticos da Inteligência, a crescente complexidade geopolítica e a existência de um debate técnico acumulado sobre alternativas de reorganização institucional. É a hora de a reforma da Inteligência de Estado entrar definitivamente na agenda política.
O novo mandato de Lula oferece a possibilidade de transformar essas condições em uma política de Estado.
O primeiro passo deveria ser a constituição de um processo formal de reforma, com direção política presidencial, participação de profissionais de Inteligência e de especialistas, diálogo com o Congresso Nacional e definição de objetivos verificáveis.
O processo precisa superar disputas corporativas e reconhecer que a reorganização institucional deve ser orientada pelas necessidades do Estado, e não pelos interesses de suas estruturas administrativas.
A transformação precisa ser conduzida como projeto de longo prazo, e não como resposta episódica a crises ou instrumento de acomodação de interesses burocráticos.
A contribuição de Alexandre Gomide reforça a perspectiva de que instituições públicas devem ser avaliadas pela capacidade de mobilizar recursos, desenvolver competências, articular atores e produzir resultados legítimos.
A contribuição de Mark Lowenthal, por sua vez, recorda que uma Inteligência tecnicamente competente perde parte substancial de seu valor quando permanece distante dos responsáveis pelas decisões que pretende subsidiar.
O encontro dessas duas perspectivas oferece um caminho para a reforma brasileira. Uma Inteligência profissional e tecnicamente autônoma, institucionalmente conectada ao processo decisório e submetida aos mecanismos de controle do Estado Democrático de Direito.
Também é necessário reconhecer que uma Inteligência Estratégica moderna não se limita ao paradigma securitário de prevenção de ameaças à segurança. Ela deve contribuir para o desenvolvimento nacional, para a proteção de ativos estratégicos, para a compreensão das grandes transformações internacionais e para a ampliação da capacidade decisória do Brasil.
O país que pretende exercer liderança no Sul Global, influenciar a governança internacional e preservar sua autonomia diante das grandes potências precisa conhecer, com profundidade e independência, o ambiente no qual seus interesses estão inseridos.
O compromisso com a democracia não pode servir de justificativa para a fragilização da Inteligência de Estado. Da mesma forma, a defesa da soberania jamais poderá justificar a instrumentalização política de seus serviços. A construção de uma Inteligência civil, estratégica, profissional e democraticamente controlada constitui uma exigência do próprio desenvolvimento institucional brasileiro.
O Brasil não precisa de uma Inteligência de governo. Precisa de uma Inteligência de Estado, capaz de servir a governos democraticamente eleitos sem se submeter a interesses político-partidários.
E essa Inteligência precisa estar apoiada em uma burocracia saudável: profissional sem ser corporativista, autônoma sem ser isolada, próxima do poder sem ser subserviente e controlada democraticamente sem perder sua capacidade de atuação.
A reeleição de Lula cria a oportunidade. A geopolítica contemporânea impõe a urgência. A literatura sobre capacidades estatais oferece fundamentos para a transformação. E a história brasileira marcará as consequências da omissão.
A soberania de uma nação não depende apenas dos recursos que possui ou do poder que projeta, mas também da qualidade das instituições que constrói, da capacidade do Estado de produzir conhecimento estratégico e da liberdade de seus dirigentes para tomar decisões informadas, independentes e soberanas.
