Da Redação
Presidente abre o Debate Geral da 81ª Assembleia das Nações Unidas na terça-feira e pretende defender negociação de conflitos, direito internacional e mudanças na principal estrutura de segurança da organização. O Brasil busca ampliar a representação permanente de regiões como América Latina e África, mas qualquer alteração da Carta precisa ser ratificada inclusive pelos cinco países que hoje ocupam assentos permanentes.
O presidente Luiz Inácio Lula da Silva levará à 81ª Assembleia Geral das Nações Unidas, em Nova York, a defesa do multilateralismo, da negociação política para a solução de conflitos e de uma reforma do Conselho de Segurança capaz de ampliar a representação de países e regiões hoje excluídos de sua categoria permanente. Lula chega aos Estados Unidos no domingo, 20 de setembro, terá uma agenda de reuniões bilaterais na segunda-feira e fará, na terça-feira, 22, o primeiro pronunciamento nacional do Debate Geral, seguindo uma tradição diplomática brasileira mantida desde os primeiros anos da ONU.
A 81ª sessão da Assembleia Geral foi aberta em 8 de setembro e seu Debate Geral reunirá os 193 Estados-membros entre 22 e 28 de setembro. O tema escolhido para este ano é “Restaurar a confiança, gerenciar a transformação: uma Organização das Nações Unidas que atenda a todas as pessoas”. Segundo as informações divulgadas pela Presidência, Lula também se reunirá com o secretário-geral António Guterres, que conclui seu segundo mandato no final deste ano, além de cumprir uma agenda de encontros com outros chefes de Estado e de governo.
O pronunciamento ainda não foi divulgado e, portanto, não é possível antecipar sua formulação final. A orientação anunciada pelo governo, contudo, indica que Lula deverá relacionar os conflitos internacionais, o respeito ao direito internacional humanitário, o princípio da não intervenção e a necessidade de recuperar mecanismos de negociação a um argumento que vem ocupando espaço crescente na política externa brasileira: a arquitetura política criada ao final da Segunda Guerra Mundial já não corresponde à distribuição contemporânea de Estados, população, economia e poder no sistema internacional.
A questão não é nova na diplomacia brasileira, mas ganhou maior centralidade nos últimos anos. Na Assembleia Geral de 2024, Lula afirmou que a ONU estava se tornando “esvaziada e paralisada” e defendeu uma revisão mais ampla da Carta, incluindo mudanças na composição, nos métodos de trabalho e no direito de veto do Conselho de Segurança. Na ocasião, chamou atenção para o fato de que América Latina e África continuam sem qualquer assento permanente no órgão.
Essa estrutura permanece praticamente ancorada na distribuição de poder existente em 1945. O Conselho de Segurança possui 15 integrantes. China, Estados Unidos, França, Reino Unido e Rússia ocupam os cinco lugares permanentes e possuem poder de veto; outros dez países são eleitos pela Assembleia Geral para mandatos de dois anos. Em 2026, os membros eleitos são Bahrein, Colômbia, República Democrática do Congo, Dinamarca, Grécia, Letônia, Libéria, Paquistão, Panamá e Somália.
A composição do Conselho já foi alterada uma vez. Ele nasceu com 11 integrantes e passou para 15 após uma emenda aprovada pela Assembleia Geral em 1963 e que entrou em vigor em 1965. Os cinco assentos permanentes, entretanto, permaneceram intactos.
É nesse ponto que está a parte mais difícil da proposta defendida pelo Brasil.
Para mudar o Conselho, é preciso convencer quem já controla o Conselho
Uma reforma capaz de criar novos assentos permanentes exige alteração da Carta das Nações Unidas. O artigo 108 estabelece uma barreira jurídica e política muito elevada: a mudança precisa ser aprovada por dois terços dos integrantes da Assembleia Geral e posteriormente ratificada, segundo os procedimentos constitucionais de cada país, por dois terços dos Estados-membros — incluindo obrigatoriamente todos os cinco membros permanentes do Conselho de Segurança.
Na prática, isso cria um paradoxo institucional. Qualquer reforma que redistribua poder dentro do Conselho depende do consentimento das cinco potências que ocupam de maneira permanente as posições privilegiadas criadas pela ordem do pós-guerra.
Nenhum novo membro permanente pode, portanto, ser incorporado apenas porque reúna apoio majoritário entre os demais países. China, Estados Unidos, França, Reino Unido e Rússia terão, cada um, capacidade de impedir a entrada em vigor de uma alteração da Carta ao deixar de ratificá-la.
É também por essa razão que o debate se arrasta há décadas.
As negociações intergovernamentais específicas sobre reforma do Conselho começaram formalmente no âmbito da Assembleia Geral na sessão de 2008-2009. Desde então, os países discutem cinco grandes conjuntos de questões: categorias de membros, representação regional, tamanho de um Conselho ampliado, métodos de trabalho e poder de veto. Apesar dos sucessivos ciclos, ainda não existe acordo sobre um modelo único.
O Brasil atua principalmente por meio de duas coalizões. No G4, trabalha com Alemanha, Índia e Japão, quatro países que reivindicam uma reforma com expansão tanto dos assentos permanentes quanto dos não permanentes. Em declaração conjunta apresentada em junho deste ano, o grupo afirmou que mais de 110 Estados haviam manifestado, durante a 80ª sessão, apoio à ampliação das duas categorias, número apresentado pelo próprio G4 e que não equivale, por si só, a acordo sobre quais países ocupariam os novos lugares ou quais poderes teriam.
O Brasil também se alinha ao L.69, agrupamento de países em desenvolvimento que defende maior representação da África, Ásia-Pacífico, América Latina e Caribe. Em maio, o embaixador Norberto Moretti, representante permanente adjunto do Brasil na ONU, declarou formalmente apoio às posições do G4 e do L.69 e argumentou que a fase atual deveria finalmente passar da repetição de posições nacionais para negociações substantivas em torno de modelos concretos.
A África possui uma reivindicação própria particularmente relevante. A posição comum africana exige dois assentos permanentes e cinco não permanentes para o continente em um Conselho ampliado. O documento de convergências e divergências produzido pelos copresidentes das negociações em junho registra que existe reconhecimento mais amplo entre os Estados-membros de que a ausência de representação permanente africana constitui uma questão que precisa ser enfrentada. O Pacto para o Futuro, aprovado em 2024, também qualificou como prioridade a correção da sub-representação africana.
Mas não há consenso nem mesmo entre os países que querem reformar o Conselho.
O grupo conhecido como Uniting for Consensus, que reúne países como Itália, Argentina, Canadá, Colômbia, México, Paquistão, Coreia do Sul, Espanha e Turquia, contesta a criação de novos assentos permanentes. Sua posição é que uma expansão baseada principalmente em lugares eletivos, eventualmente com mandatos mais longos ou possibilidade de reeleição, preservaria maior responsabilidade dos integrantes perante a Assembleia Geral. O documento das negociações de 2026 registra explicitamente essa divergência.
A disputa, portanto, não é simplesmente entre países favoráveis e contrários à reforma. Há divergências profundas sobre que reforma deve ocorrer, quantos lugares criar, quais regiões receberiam representação, se novos membros teriam direito de veto e se seria desejável criar mais posições permanentes em uma organização fundada formalmente sobre a igualdade soberana entre os Estados.
O Brasil considera insuficiente ampliar apenas os assentos temporários. O G4 sustenta que o Conselho precisa crescer nas duas categorias e que países de regiões não representadas ou sub-representadas devem entrar também na estrutura permanente. Essa posição se conecta diretamente à aspiração brasileira de ocupar um assento permanente em eventual Conselho ampliado.
A crise do multilateralismo vai além do número de cadeiras
A reforma institucional que Lula pretende voltar a defender aparece num momento em que a própria capacidade das Nações Unidas para administrar conflitos internacionais está sob questionamento de diferentes governos e grupos de Estados.
A estrutura do veto é central nesse debate. Para decisões substantivas, nove dos 15 integrantes precisam votar favoravelmente, mas um voto negativo de qualquer um dos cinco permanentes é suficiente para impedir a aprovação. Todos os cinco já utilizaram o veto ao longo da história da organização.
O problema não possui uma origem política única. Diferentes membros permanentes recorreram ao mecanismo em crises distintas e de acordo com seus próprios interesses estratégicos e alianças. A consequência institucional é que um Conselho pode reunir maioria favorável a determinada decisão e, ainda assim, não conseguir aprová-la.
Nas negociações de 2026, os copresidentes registraram que um número crescente de Estados defende limitações ao uso do veto e que existe apoio significativo à ideia de que ele não seja empregado em situações envolvendo genocídio, crimes contra a humanidade e crimes de guerra. Não há, porém, consenso para abolir ou reformular o mecanismo.
O governo brasileiro relaciona essa dificuldade à perda de legitimidade e capacidade operacional das instituições multilaterais. Em maio, o representante do Brasil na ONU afirmou no próprio Conselho de Segurança que a instituição precisa refletir melhor as realidades contemporâneas para recuperar representatividade, legitimidade e eficácia.
Essa é uma posição diplomática brasileira, não uma conclusão consensual dentro da ONU. Outros países defendem modelos diferentes e alguns consideram que a criação de novos membros permanentes poderia reproduzir, em vez de corrigir, a desigualdade existente.
A controvérsia ilustra uma questão maior. A Assembleia Geral reúne 193 Estados em condições formalmente iguais — cada país possui um voto —, mas suas resoluções sobre grande parte das questões políticas têm caráter recomendatório. O Conselho de Segurança, ao contrário, possui competências específicas e mais fortes no campo da paz e da segurança internacional, enquanto concentra poder especial em cinco Estados.
É esse descompasso que o Brasil pretende levar novamente ao centro da discussão.
Em 2024, Lula chegou a levantar a possibilidade de convocação de uma Conferência de Revisão da Carta com base no artigo 109, dispositivo criado justamente para permitir uma revisão mais ampla da estrutura das Nações Unidas. Mesmo essa alternativa, contudo, não contorna a barreira dos membros permanentes: mudanças recomendadas por uma conferência dessa natureza também dependeriam de ratificação por dois terços dos Estados, incluindo todos os cinco permanentes.
A reforma defendida pelo Brasil, portanto, enfrenta simultaneamente um problema de legitimidade, um problema de desenho institucional e um problema de poder.
Existe apoio expressivo à ideia geral de ampliar a representatividade do Conselho, e as negociações de 2026 avançaram na identificação de convergências. Mas concordar que África e América Latina estão sub-representadas é diferente de concordar sobre quais países deverão ocupar novos assentos. Defender maior participação do Sul Global também não resolve automaticamente a controvérsia sobre o veto nem elimina rivalidades regionais.
A delegação brasileira continuará trabalhando essas questões depois da saída de Lula de Nova York. O chanceler Mauro Vieira permanecerá nos Estados Unidos e participará de encontros do G4, L.69, G77, BRICS, IBAS e outros mecanismos. Também presidirá reuniões da Aliança Global contra a Fome e a Pobreza e da Zona de Paz e Cooperação do Atlântico Sul. A comitiva acompanhará ainda debates sobre Palestina, direito internacional humanitário e solução de dois Estados.
Para o Brasil, a defesa do multilateralismo possui também uma dimensão de estratégia internacional. Países que não dispõem do poder militar, financeiro ou tecnológico das maiores potências tendem a encontrar em instituições multilaterais, regras comuns e coalizões diplomáticas instrumentos para ampliar sua capacidade de influência. Ao reivindicar mudanças na ONU, Brasília não propõe abandonar essa arquitetura, mas alterar a distribuição de poder dentro dela.
A dificuldade está em transformar essa demanda histórica em negociação efetiva.
O Conselho de Segurança atual continua organizado ao redor das cinco potências que receberam privilégios especiais na fundação das Nações Unidas há mais de oito décadas. O número de integrantes da organização passou de 51 em 1945 para 193 atualmente, dezenas de Estados africanos e asiáticos conquistaram independência depois da criação da ONU, e novos centros econômicos e políticos surgiram. A arquitetura permanente do Conselho, entretanto, não acompanhou na mesma proporção essa transformação.
Quando Lula subir à tribuna na terça-feira, sua defesa da reforma encontrará, portanto, uma contradição que está no centro da própria ordem internacional: há ampla discussão sobre tornar a principal instituição de segurança do sistema mais representativa, mas as regras estabelecidas em 1945 garantem às potências que mais perderiam exclusividade com uma reforma poder indispensável para autorizar qualquer mudança.
É essa estrutura, mais do que a simples reivindicação brasileira por uma cadeira, que estará por trás do discurso do presidente em Nova York.
